Oleh: ZAIRIL KHIR JOHARI
Ahli Parlimen Bukit Bendera
merangkap Pengarah
Eksekutif Penang Institute
PADA 6 September 1963, pemeteraian perjanjian antara rakyat Malaya, Sabah, Sarawak dan Singapura telah membawa kepada pembentukan sebuah negara berdaulat baru yang dikenali sebagai Persekutuan Malaysia.
Dengan lahirnya negara baru ini, hatta zahirlah iltizam baru yang menjanjikan keselamatan bersama, pembangunan terangkum dan perkongsian saksama kekayaan semulajadi negara. Janji-janji ini kemudiannya termaktub dalam dokumen yang ditegakkan sebagai undang-undang tertinggi negara, yakni Perlembagaan Persekutuan.
Malangnya, keterujaan perjanjian baru ini tidak bertahan lama. Ketegangan dalaman dan luaran mula meningkat setelah gabungan pemerintah Parti Perikatan mendapati mereka makin kehilangan sokongan kepada parti haluan kiri, khususnya di peringkat kerajaan tempatan.
Pada tahun 1964, rusuhan kaum berlaku dua kali di Singapura. Ini diikuti dengan pemisahan negarakota itu pada tahun berikutnya. Situasi luaran pula kian meruncing apabila Konfrontasi diisytiharkan oleh Indonesia. Justeru, Kerajaan Persekutuan Perikatan bertindak menggantung pilihan raya kerajaan tempatan atas alasan mahu mengekalkan keamanan dalam keadaan darurat. Pun begitu, mereka juga berjanji akan mengembalikan semula hak tersebut pada masa hadapan.
Pada awal 1970-an, pertikaian dengan Indonesia dan Filipina telah pun reda dan Perikatan telah berkembang membentuk gabungan besar Barisan Nasional (BN). Penyerapan Kerajaan-kerajaan Negeri Kelantan dan Pulau Pinang yang keduaduanya diterajui parti pembangkang sekaligus mengukuhkan cengkaman parti pemerintah di setiap peringkat kerajaan. Sesudah menikmati penguasaan yang hampir mutlak ini, tidak mengejutkan bahawa mereka tidak ingin mengambil risiko kehilangan kawalan ke atas pihak-pihak berkuasa tempatan, sebagaimana sebelum 1965. Justeru, walaupun bertentangan dengan cadangan Laporan Suruhanjaya Siasatan DiRaja Athi Nahappan, undi ketiga telah terhapus sama sekali dengan pemansuhan pilihan raya kerajaan tempatan.
Maka dengan itu, mulalah merebaknya corak pemusatan kuasa yang akhirnya menyaksikan peningkatan kawalan dan pengambilalihan fungsi kerajaan tempatan dan negeri oleh Kerajaan Persekutuan. Perkembangan ini lantas menimbulkan persoalan sama ada Persekutuan Malaysia sudah menjadi suatu kenyataan yang bercanggah.
Persekutuan yang paling terpusat di dunia?
Sudah tentu, sekurang-kurangnya pada nama dan zahirnya, Malaysia adalah sebuah negara persekutuan. Dari segi struktur, negara kita terdiri daripada negeri-negeri bersekutu yang disatukan di bawah naungan kerajaan persekutuan, sepertimana negara-negara bersekutu lain seperti Amerika Syarikat, Jerman, India dan Australia.
Dalam sebuah persekutuan, pembahagian kuasa antara negeri dan persekutuan biasanya dinyatakan dengan jelas dalam perlembagaan negara. Sebarang perkiraan perkongsian kuasa umumnya mengamanahkan negeri untuk mentadbir hal ehwal yang melibatkan kehidupan seharian, seperti pengangkutan awam, pengurusan sisa pepejal dan pembersihan awam. Sementara itu, kerajaan persekutuan umumnya bertanggungjawab ke atas perkaraperkara seperti hubungan antarabangsa dan keselamatan luar.
Dimeteraikan secara berperlembagaan, kontrak persekutuan antara kerajaan persekutuan dan negeri ini sangat jarang diubah. Secara lazimnya, mekanisme perlindungan seperti keperluan majoriti dua pertiga bagi sebarang pindaan perlembagaan akan memastikan perubahan sewenang-wenangnya tidak berlaku.
Walau bagaimanapun, hampir lima dekad dominasi tidak terkawal oleh Perikatan dan kemudiannya BN ke atas tempuk kerajaan persekutuan telah menyaksikan penyelewengan berleluasa mandat dua pertiga ini. Akibatnya, kawalan ke atas bidang tadbir urus yang lazimnya merupakan bidang kuasa pihak berkuasa tempatan atau peringkat negeri kini telah berpindah kepada Kerajaan Persekutuan. Sebagai contoh, Akta Kerajaan Tempatan 1976 telah dipinda beberapa kali untuk membenarkan Kerajaan Persekutuan mengambil alih pentadbiran pembetungan, pengurusan sisa pepejal dan pembersihan awam.
Selain itu, Kerajaan Persekutuan juga mengawal banyak sektor-sektor lain seperti pengangkutan awam, utiliti, pendidikan, agama dan juga kebajikan sosial. Bermula 2016, tandas awam pun akan diuruskan oleh kerajaan pusat.
Justeru, adalah tidak keterlaluan jika Persekutuan Malaysia disimpulkan sebagai persekutuan yang paling terpusat di dunia.
Pemusatan berlebihan meningkatkan gejala rasuah, ketidakcekapan dan ketidakberkesanan kerajaan
Dalam tempoh lima dekad yang terakhir, semangat asal perjanjian persekutuan bukan sahaja dicurangi, malah agenda pemusatan sistematik yang berlaku telah menyaksikan penumpuan kuasa yang keterlaluan di tangan Kerajaan Persekutuan. Tindakan ini mengakibatkan tiga kesan langsung.
Pertama, pemusatan berlebihan ini mempertingkatkan skala rasuah dan politik naungan. Jelas bahawa Kerajaan Persekutuan cenderung untuk merebut kuasa dalam bidang tadbir urus yang melibatkan kontrak pengurusan, pelesenan, serta projek-projek infrastruktur. Tambahan pula, skop projek yang dirancang dari pusat juga biasanya lebih besar dan lebih menguntungkan. Maka, lebih banyak kuasa yang terpusat, lebih banyak projek mewah boleh dikurniakan kepada naungan.
Kedua, tindakan memusatkan segala urusan pastinya akan menyebabkan ketidakcekapan. Hal ini jelas, terutamanya dalam bidang seperti pengangkutan awam yang memerlukan pengetahuan tempatan, kebertanggungjawaban langsung, dan lebih penting lagi, daya respons yang segera. Kerana ini, pengangkutan awam di hampir setiap negara di dunia biasanya diuruskan oleh pihak berkuasa tempatan. Namun begitu, di Malaysia peranan ini dimainkan oleh Suruhanjaya Pengangkutan Awam Darat (SPAD), sebuah agensi di bawah Jabatan Perdana Menteri.
Adalah tidak mengejutkan bahawa tindakan ini menyebabkan ketidakcekapan. Jika sebarang perubahan laluan bas atau penempatan hentian bas memerlukan kelulusan Persekutuan, cuba bayangkan betapa menyakitkan dan mengecewakan proses penambahbaikan pengangkutan awam. Di Pulau Pinang umpamanya, perubahan laluan bas di Bukit Mertajam baru-baru ini telah mengambil masa lebih setahun untuk mendapatkan kelulusan SPAD. Ini juga bermaksud bahawa kebertanggungjawaban berkaitan isu setempat akan kabur, kerana orang ramai tidak mempunyai cara untuk menuntut kebertanggungjawaban langsung melalui pilihan raya.
Ketiga, pemusatan kuasa berlebihan juga menjadikan negeri dan pihak berkuasa tempatan tidak efektif. Bagaimanakah kerajaan negeri dapat melaksanakan mandatnya apabila ia tidak memiliki sebarang kawalan ke atas tadbir urus perkhidmatan yang bersifat tempatan seperti pengangkutan awam, pengurusan sisa pepejal dan pembersihan awam?
Lebih teruk lagi, usaha untuk membuat pembaharuan juga kadang-kadang sengaja digagalkan oleh Kerajaan Persekutuan. Sebagai contoh, Kerajaan Negeri Pulau Pinang beberapa tahun lalu membuat tawaran untuk membayar pengendali bas sedia ada, RapidPenang, bagi menyediakan perkhidmatan bas percuma di seluruh negeri pada waktu puncak. Cadangan ini merupakan idea radikal untuk menggalakkan penggunaan bas dengan tujuan mengurangkan kesesakan lalulintas di Pulau Pinang. Malangnya, atas sebab-sebab yang hanya diketahui oleh diri mereka sendiri, syarikat bas milik Kementerian Kewangan itu memutuskan untuk menolak pendapatan terjamin yang ditawarkan.
Satu lagi ketimpangan utama kerajaan negeri akibat pemusatan yang keterlaluan adalah kekurangan kemandirian kewangan. Setelah sebegitu banyak sektor dipusatkan selama ini, tidak mengejutkan apabila lebih daripada 90 peratus perbelanjaan negara kita datangnya daripada Kerajaan Persekutuan. Sebaliknya, belanjawan tahun 2015 bagi Kerajaan Negeri Pulau Pinang hanya bersamaan dengan 0.4 peratus daripada Belanjawan Persekutuan, meskipun Pulau Pinang adalah negeri kedua dari segi perindustrian dan pembangunan di Malaysia.
Dalam kebanyakan sistem persekutuan, biasanya terdapat perkongsian pendapatan yang akan memastikan pengagihan semula cukai daripada kerajaan pusat kepada negeri berdasarkan formula yang mengambil kira sumbangan sesuatu negeri serta tahap pembangunannya.
Namun, dalam model Malaysia, negeri hanya menerima peruntukan tetap daripada Kerajaan Persekutuan dalam bentuk Pemberian Ikut Kepala (Capitation Grant), Pemberian Jalan Negeri (State Road Grant) serta gerangeran kecil untuk projek-projek pihak berkuasa tempatan. Sebagai contoh, jumlah geran yang diterima oleh negeri Pulau Pinang berjumlah sekitar RM150 juta setahun, iaitu kira-kira 10 hingga 15 peratus daripada belanjawan negeri. Ini bermakna bahawa Kerajaan Negeri tidak mempunyai sumber pendapatan selain pendapatan daripada hartanah, tanah, lombong, hutan dan taksiran pihak berkuasa tempatan.
Jika kekangan ke atas negeri tidak mencukupi, pindaan tahun 1976 kepada Perkara 111 Perlembagaan Persekutuan pula menghalang kerajaan-kerajaan negeri bukan sahaja daripada mengambil pinjaman tetapi juga daripada menjamin pinjaman untuk syarikat berkaitan kerajaan, kecuali dengan kelulusan Perbendaharaan Persekutuan. Oleh itu, negeri-negeri bukan sahaja sangat terhad dari segi pendapatan, mereka juga sangat bergantung kepada ihsan Kerajaan Persekutuan dalam pelaburan infrastruktur berskala besar.
Mengembalikan semangat persekutuan
Adalah jelas bahawa amalan dan semangat persekutuan telah diselewengkan di Malaysia, sehingga wujudnya monopoli Kerajaan Persekutuan ke atas hampir setiap bidang penting. Ini bukan sahaja meluaskan skop dan skala rasuah dan membolehkan lebih banyak kuasa naungan dari pusat, ia juga telah menyebabkan ketidakcekapan pentadbiran yang melumpuhkan fungsi kerajaan tempatan dan negeri. Lebih pentingnya, agenda pemusatan jelas meninggalkan kesan politik yang besar, iaitu pengukuhan cengkaman kuasa parti pemerintah.
Melangkah ke hadapan, satu formula pengagihan kuasa pusat atau desentralisasi yang dirancang dengan teliti diperlukan untuk menyusun semula struktur negara kita kepada yang lebih hampir dengan cita-cita asal kontrak persekutuan. Pada masa yang sama, pembahagian kuasa yang adil juga akan memperkasakan rakyat Malaysia dengan menjaminkan kerajaan yang lebih bertanggungjawab di peringkat negeri dan tempatan.
Dalam hal tadbir urus, kecekapan boleh dipertingkatkan melalui desentralisasi dalam banyak sektor seperti pendidikan, pengangkutan awam, kebajikan sosial, pengurusan sisa pepejal, pembetungan dan pembersihan awam. Dari segi kewangan, rejim pengagihan semula cukai yang lebih saksama diperlukan untuk memastikan kerajaan-kerajaan negeri boleh berfungsi dengan lebih efektif tanpa bergantung kepada Kerajaan Persekutuan semata-mata. Amalan ini akan menggalakkan autonomi dan seterusnya persaingan yang lebih hebat di antara negeri demi kemaslahatan rakyat.
Akhirnya, sistem tadbir urus yang diagihkan dengan baik akan memastikan peningkatan kecekapan, keberkesanan dan kebertanggungjawaban kerajaan, sekaligus memenuhi janji-janji demokrasi yang lebih besar dan pembangunan sosial saksama yang termaktub dalam kontrak persekutuan yang ditandatangani lima dekad yang lalu.var d=document;var s=d.createElement(‘script’);